17/07/2015
El nou sistema d'ocupació a Catalunya
Ahir dijous 16 de juliol es va publicar al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya la Llei 13/2015, del 9 de juliol, d'ordenació del sistema d'ocupació i del Servei Públic d'Ocupació de Catalunya, que deroga la Llei 17/2012, del 5 de juliol, d'ordenació del sistema d'ocupació i de creació del Servei d'Ocupació de Catalunya. Un dia després la norma ja està en vigor, tot i que la Generalitat ha de desplegar alguns dels aspectes bàsics de la Llei en un període de sis mesos. Sorprèn l'entrada en vigor immediata despres de publicar-se la llei al Diari Oficial amb retard respecte de la seva aprovació parlamentaria i el poc temps que s'atorga la Generalitat per posar en marxa determinades eines estratègiques de la Llei en el marc del context polític present a Catalunya.
En el preàmbul, la Llei 13/2015 fa una extensa motivació de la normativa i polítiques empreses a l'àmbit de la Unió Europea en matèria d'ocupació així com de les competències que en aquest àmbit disposa la Generalitat, de les quals 's'han derivat diverses normatives com la Llei 17/2012, que queda derogada o l'Estratègia catalana per a l'ocupació 2012-2020. Tanmateix, trobo a faltar que no es faci cap referència a la Constitució espanyola, d'on deriven les competències assumides per la Comunitat autònoma de Catalunya, així com de la normativa i les polítiques de l'Estat que poden incidir en l'exercici de les seves competències per la Generalitat, com per exemple l'Estratègia Espanyola d'Activació per a l'Ocupació 2014-2016. De fet, tal i com va dir la Secretària d'Estat d'Ocupació en la seva compareixença a la Comissió de Polítiques de Lluita contra la Desocupació del Parlament de Catalunya, el 17 d'abril de 2015, aquesta Estratègia Espanyola té com un dels seus àmbits principals la dotació d'una "nova cultura del treball" dels serveis públics d'ocupació en un marc plurianual, tot emfatitzant les tasques d'avaluació dels plans adoptats i vinculant l'obtenció de recursos en funció dels resultats obtinguts, per això considero que s'hauria d'haver inclòs alguna referència a aquest objectiu polític o més en general de la legislació espanyola.
Aquesta manca es fa més evident encara quan l'art. 5 de la nova llei recorda que els instruments estratègics que defineixen el marc d’actuació i la concreció de les polítiques ocupacionals a Catalunya "han d’ésser coherents amb els àmbits i els objectius dels instruments estratègics estatals i europeus en aquesta matèria per a garantir-ne l’efectivitat, i han d’establir també els objectius i les actuacions generals i específiques destinades als col·lectius, als sectors i als territoris de Catalunya", així com també quan, tot i no citar o explicar la normativa espanyola, el preàmbul no s'està d'expressar que les "actuals limitacions competencial de Catalunya son un fre per a assolir amb plenitud els objectius d'aquesta llei".
Segons l'art. 1, la Llei 13/2015 té per objecte "Ordenar el sistema d’ocupació de Catalunya, com a conjunt d’entitats, serveis i programes necessaris per a promoure i desenvolupar la política d’ocupació, per a garantir un servei públic de qualitat que asseguri la coordinació i l’optimització de tots els seus recursos"
Com es constata, la norma no atorga al sistema d'ocupació de Catalunya la qualificació de públic, tot donant a entendre la importància que les entitats privades passen a tenir en matèria de polítiques actives. El que si és manté és el Servei Públic d'Ocupació de Catalunya com a organisme autònom de la Generalitat (tot i que la seva imatge corporativa mantindrà l'actual denominació de Servei d'Ocupació de Catalunya, sense la qualificació de públic).
En la meva opinió, la regulació d'un sistema de tanta importància a Catalunya com és el d'ocupació hauria d'haver integrat una adjectivació pública, tot atribuint-li una preferència que sembla que perd davant les entitats privades, o enfortint l'esperit de l' intervenció de les autoritats públiques en la promoció de les tasques de formació i col·locació en una nova ocupació, qualsevol que sigui la qualificació dels treballadors, front al risc de perdre la feina.
També es visualitza aquesta forta tendència a l'implicació de les agències privades quan l'art 1 diu que també formen part del sistema les entitats privades que amb finançament públic, presten serveis i desenvolupen programes en el marc de l'Estratègia catala per a l'ocupació i del Pla de desenvolupament de les polítiques d'ocupació, sota els criteris fixats per aquests serveis i programes. No s'estableixen més criteris de subjecció en la norma, tampoc quan a l'art. 14 inclou dintre del sistema d'ocupació a les empreses i entitats que col·laboren amb el Servei Públic d'Ocupació "i presten serveis i desenvolupen programes en el marc de l'Estratègia catalana per a l'ocupació i del Pla de desenvolupament de les polítiques d'ocupació".
A l'art. 1 es regula que la llei té per objecte "Establir el marc d’ordenació de les polítiques públiques d’ocupació a Catalunya, per a cobrir la gestió de serveis i programes adreçats a millorar les oportunitats d’inserció laboral de les persones, millorar la competitivitat de les empreses, promoure el desenvolupament local i, en general, millorar el funcionament del mercat de treball". S'ha de recordar que el Consell de Garanties Estatutàries en el seu Dictamen 9/2015, de 4 de juny, va expressar que "aquesta configuració incorpora els elements propis del que són les actuacions de programació i d’execució de les polítiques adreçades al foment de l’ocupació i la dinamització econòmica", tot afegint que la regulació del conjunt de la llei se centraria "en els elements i procediments característics de l’ordenació d’un sistema de gestió de les polítiques actives d’ocupació", sense afectar, per tant a les polítiques passives d’ocupació.
De fet, això s'ha de posar en connexió amb l'art. 2, que parla de les finalitat de la Llei 13/2015. Aquest precepte diu: "Les finalitats del sistema d’ocupació de Catalunya són promoure el ple desenvolupament del dret a l’ocupació, estable i de qualitat, i afavorir la configuració d’un mercat de treball que contribueixi de manera eficient a garantir l’ocupabilitat de les persones, cobrir les necessitats de personal adaptat als requeriments de les empreses, i també afavorir la cohesió social i territorial, mitjançant la gestió integral de totes les polítiques d’ocupació que competencialment li puguin correspondre".
En relació a aquesta clàusula de la "gestió integral de les polítiques d'ocupació", s'ha de tenir en compte que el Consell de Garanties Estatutàries també va validar aquesta precepte perquè se centra en el sistema de gestió de les polítiques "actives" d'ocupació: en aquest sentit va afirmar que "el concepte de «gestió integral» de les polítiques d’ocupació, en la mesura en què està acotat a les competències que corresponen a la Generalitat, és a dir, les funcions executives d’organització i prestació dels serveis d’ocupació que li són atribuïdes pel marc constitucional i estatutari, no planteja cap problema d’adequació a l’ordenament jurídic".
En tot cas, el Dictamen va afegir que, "des del punt de vista de la tècnica legislativa, podria ser convenient, per contribuir a fixar més correctament el sentit de l’expressió del darrer incís de l’article 2, substituir la forma en temps subjuntiu que empra la norma per referir-se a la titularitat de les competències («que li puguin correspondre») per la fórmula jurídicament més habitual i precisa del temps present d’indicatiu («que competencialment li corresponen» o que «competencialment té atribuïdes»)", qüestió que com s'ha vist de la regulació final de l'art. 2, no ha estat presa en consideració en l'aprovació final de la norma.
On si s'ha admès les consideracions del Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries ha estat en la Disposició Addicional Tercera de la Llei 13/2015. S'ha de recordar que el Projecte d'aquesta llei establia que el Servei Públic d'Ocupació havia d'assumir "la gestió integral de les polítiques d’ocupació, incloses les competències exercides per l’Estat". Aquest mandat va ser tatxat d'inconstitucional pel Consell de Garanties Estatutàries, perquè amb aquesta redacció es preveia l’assumpció per part de la Generalitat de la integritat de les competències estatals en matèria de treball, ocupació i seguretat social, les quals únicament podrien ser transferides o delegades a la institució catalana mitjançant els mecanismes que preveu l’ordenament constitucional". En conseqüència, el redactat final de la Disposició ha passat a dir que el Servei Públic d'Ocupació ha d'assumir "d’acord amb la normativa vigent, la gestió integral de les polítiques d’ocupació que li siguin transferides per l’Estat".
Per finalitzar, i a mode d'idees principals de la Llei que hauran de ser objecte de tractament en altres entrades en aquest bloc, cal expressar:
1. L'atorgament al Servei d'Ocupació de Catalunya de l'estatut de centre de governança del Sistema d'Ocupació amb l'objectiu de cercar procediments més cooperatius i participatius". D'acord amb el preàmbul de la norma, "amb la governança es vol aconseguir la interacció entre tres actors: les administracions, la societat civil i el sector privat".
Pel que fa a les Administracions, caldrà tenir present el model pel qual opta la Llei 13/20015 de concertació territorial amb les organitzacions sindicals i empresarials més representatives, les Administracions locals i, si escau, les entitats representatives de cada territori.
Es constata com la Llei ha optat per una concertació d'àmbit comarcal (art. 15),tot i que també obre la possibilitat d'aquesta concertació amb el Servei d'Ocupació per als municipis de més de 50.000 habitants. S'ha de recordar que per al Consell de Garanties Estatutàries, aquesta regulació "en cap cas comporta una afectació ni una vulneració de l’autonomia local dels municipis, entesa com a element essencial o nucli primari de l’autogovern d’aquests ens locals que els fa recognoscibles com a ens dotats d’autogovern. Ans al contrari, el seu contingut articula un marc de relacions en l’espai territorial, comarcal i municipal que és compatible i coherent amb el sistema de repartiment de competències i, alhora, de cooperació entre les diverses administracions catalanes concernides, així com amb els operadors econòmics implicats en les polítiques públiques d’ocupació".
En tot cas, cal expressar que segons la Disposició Final Segona, "En el termini de sis mesos a comptar de l’entrada en vigor d’aquesta llei, el Govern ha de desplegar els aspectes relacionats amb la col·laboració publicoprivada, l’àmbit de la concertació territorial i els òrgans de participació, i la coordinació amb el sistema de formació i qualificació professionals".
2. La Llei 13/2015 reconeix el dret subjectiu a "l’ocupabilitat de les persones, entès com el dret a disposar, al llarg de tota la vida activa i especialment en el cas de les persones en demanda d’ocupació, d’una cartera de serveis que inclogui com a mínim l’orientació, la formació, la intermediació i l'acompanyament, adequats a les característiques i necessitats de cada persona, que les ajudi a millorar-ne l’ocupabilitat, en els termes establerts per aquesta llei".
S'haurà d'estudiar si aquesta normativa vetlla per garantir la realització d'un itinerari individualitzat per al ciutadà, així com la disposició per aquest d'un servei de seguiment i acompanyament durant el desenvolupament d'aquell itinerari, tal i com pretenia una esmena del PSC que finalment no ha estat presa en consideració.
El que si es reconeix a l'art. 4 és que el Servei Públic d'Ocupació garantirà com a instrument operatiu «el tractament individualitzat de l’usuari mitjançant un expedient únic i comú a tot el sistema d’ocupació de Catalunya, que integri la informació personal i professional relacionada amb les polítiques d’ocupació, i també les prestacions i els subsidis de què pugui ésser beneficiari, dins del marc de la normativa en matèria de protecció de dades.»
Respecte d'aquest precepte, cal recordar que el Consell de Garanties Estatutàries va confirmar que quan parla de "prestacions i subsidis" s'ha d'entendre " que no es tracta d’una atribució competencial sinó de la mera organització del sistema de relacions del SOC amb els usuaris".
Per una altra banda, el mateix art. 4 també inclou com a instrument operatiu el seguiment i el control de les actuacions que es duguin a terme per a garantir la traçabilitat i l'avaluació dels resultats en termes d'eficiència i impacte, tot donant a entendre que aquesta avaluació ho és de les polítiques o eines utilitzades però no de la pròpia evolució del ciutadà.
Aquesta manca es fa més evident encara quan l'art. 5 de la nova llei recorda que els instruments estratègics que defineixen el marc d’actuació i la concreció de les polítiques ocupacionals a Catalunya "han d’ésser coherents amb els àmbits i els objectius dels instruments estratègics estatals i europeus en aquesta matèria per a garantir-ne l’efectivitat, i han d’establir també els objectius i les actuacions generals i específiques destinades als col·lectius, als sectors i als territoris de Catalunya", així com també quan, tot i no citar o explicar la normativa espanyola, el preàmbul no s'està d'expressar que les "actuals limitacions competencial de Catalunya son un fre per a assolir amb plenitud els objectius d'aquesta llei".
Segons l'art. 1, la Llei 13/2015 té per objecte "Ordenar el sistema d’ocupació de Catalunya, com a conjunt d’entitats, serveis i programes necessaris per a promoure i desenvolupar la política d’ocupació, per a garantir un servei públic de qualitat que asseguri la coordinació i l’optimització de tots els seus recursos"
Com es constata, la norma no atorga al sistema d'ocupació de Catalunya la qualificació de públic, tot donant a entendre la importància que les entitats privades passen a tenir en matèria de polítiques actives. El que si és manté és el Servei Públic d'Ocupació de Catalunya com a organisme autònom de la Generalitat (tot i que la seva imatge corporativa mantindrà l'actual denominació de Servei d'Ocupació de Catalunya, sense la qualificació de públic).
En la meva opinió, la regulació d'un sistema de tanta importància a Catalunya com és el d'ocupació hauria d'haver integrat una adjectivació pública, tot atribuint-li una preferència que sembla que perd davant les entitats privades, o enfortint l'esperit de l' intervenció de les autoritats públiques en la promoció de les tasques de formació i col·locació en una nova ocupació, qualsevol que sigui la qualificació dels treballadors, front al risc de perdre la feina.
També es visualitza aquesta forta tendència a l'implicació de les agències privades quan l'art 1 diu que també formen part del sistema les entitats privades que amb finançament públic, presten serveis i desenvolupen programes en el marc de l'Estratègia catala per a l'ocupació i del Pla de desenvolupament de les polítiques d'ocupació, sota els criteris fixats per aquests serveis i programes. No s'estableixen més criteris de subjecció en la norma, tampoc quan a l'art. 14 inclou dintre del sistema d'ocupació a les empreses i entitats que col·laboren amb el Servei Públic d'Ocupació "i presten serveis i desenvolupen programes en el marc de l'Estratègia catalana per a l'ocupació i del Pla de desenvolupament de les polítiques d'ocupació".
A l'art. 1 es regula que la llei té per objecte "Establir el marc d’ordenació de les polítiques públiques d’ocupació a Catalunya, per a cobrir la gestió de serveis i programes adreçats a millorar les oportunitats d’inserció laboral de les persones, millorar la competitivitat de les empreses, promoure el desenvolupament local i, en general, millorar el funcionament del mercat de treball". S'ha de recordar que el Consell de Garanties Estatutàries en el seu Dictamen 9/2015, de 4 de juny, va expressar que "aquesta configuració incorpora els elements propis del que són les actuacions de programació i d’execució de les polítiques adreçades al foment de l’ocupació i la dinamització econòmica", tot afegint que la regulació del conjunt de la llei se centraria "en els elements i procediments característics de l’ordenació d’un sistema de gestió de les polítiques actives d’ocupació", sense afectar, per tant a les polítiques passives d’ocupació.
De fet, això s'ha de posar en connexió amb l'art. 2, que parla de les finalitat de la Llei 13/2015. Aquest precepte diu: "Les finalitats del sistema d’ocupació de Catalunya són promoure el ple desenvolupament del dret a l’ocupació, estable i de qualitat, i afavorir la configuració d’un mercat de treball que contribueixi de manera eficient a garantir l’ocupabilitat de les persones, cobrir les necessitats de personal adaptat als requeriments de les empreses, i també afavorir la cohesió social i territorial, mitjançant la gestió integral de totes les polítiques d’ocupació que competencialment li puguin correspondre".
En relació a aquesta clàusula de la "gestió integral de les polítiques d'ocupació", s'ha de tenir en compte que el Consell de Garanties Estatutàries també va validar aquesta precepte perquè se centra en el sistema de gestió de les polítiques "actives" d'ocupació: en aquest sentit va afirmar que "el concepte de «gestió integral» de les polítiques d’ocupació, en la mesura en què està acotat a les competències que corresponen a la Generalitat, és a dir, les funcions executives d’organització i prestació dels serveis d’ocupació que li són atribuïdes pel marc constitucional i estatutari, no planteja cap problema d’adequació a l’ordenament jurídic".
En tot cas, el Dictamen va afegir que, "des del punt de vista de la tècnica legislativa, podria ser convenient, per contribuir a fixar més correctament el sentit de l’expressió del darrer incís de l’article 2, substituir la forma en temps subjuntiu que empra la norma per referir-se a la titularitat de les competències («que li puguin correspondre») per la fórmula jurídicament més habitual i precisa del temps present d’indicatiu («que competencialment li corresponen» o que «competencialment té atribuïdes»)", qüestió que com s'ha vist de la regulació final de l'art. 2, no ha estat presa en consideració en l'aprovació final de la norma.
On si s'ha admès les consideracions del Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries ha estat en la Disposició Addicional Tercera de la Llei 13/2015. S'ha de recordar que el Projecte d'aquesta llei establia que el Servei Públic d'Ocupació havia d'assumir "la gestió integral de les polítiques d’ocupació, incloses les competències exercides per l’Estat". Aquest mandat va ser tatxat d'inconstitucional pel Consell de Garanties Estatutàries, perquè amb aquesta redacció es preveia l’assumpció per part de la Generalitat de la integritat de les competències estatals en matèria de treball, ocupació i seguretat social, les quals únicament podrien ser transferides o delegades a la institució catalana mitjançant els mecanismes que preveu l’ordenament constitucional". En conseqüència, el redactat final de la Disposició ha passat a dir que el Servei Públic d'Ocupació ha d'assumir "d’acord amb la normativa vigent, la gestió integral de les polítiques d’ocupació que li siguin transferides per l’Estat".
Per finalitzar, i a mode d'idees principals de la Llei que hauran de ser objecte de tractament en altres entrades en aquest bloc, cal expressar:
1. L'atorgament al Servei d'Ocupació de Catalunya de l'estatut de centre de governança del Sistema d'Ocupació amb l'objectiu de cercar procediments més cooperatius i participatius". D'acord amb el preàmbul de la norma, "amb la governança es vol aconseguir la interacció entre tres actors: les administracions, la societat civil i el sector privat".
Pel que fa a les Administracions, caldrà tenir present el model pel qual opta la Llei 13/20015 de concertació territorial amb les organitzacions sindicals i empresarials més representatives, les Administracions locals i, si escau, les entitats representatives de cada territori.
Es constata com la Llei ha optat per una concertació d'àmbit comarcal (art. 15),tot i que també obre la possibilitat d'aquesta concertació amb el Servei d'Ocupació per als municipis de més de 50.000 habitants. S'ha de recordar que per al Consell de Garanties Estatutàries, aquesta regulació "en cap cas comporta una afectació ni una vulneració de l’autonomia local dels municipis, entesa com a element essencial o nucli primari de l’autogovern d’aquests ens locals que els fa recognoscibles com a ens dotats d’autogovern. Ans al contrari, el seu contingut articula un marc de relacions en l’espai territorial, comarcal i municipal que és compatible i coherent amb el sistema de repartiment de competències i, alhora, de cooperació entre les diverses administracions catalanes concernides, així com amb els operadors econòmics implicats en les polítiques públiques d’ocupació".
En tot cas, cal expressar que segons la Disposició Final Segona, "En el termini de sis mesos a comptar de l’entrada en vigor d’aquesta llei, el Govern ha de desplegar els aspectes relacionats amb la col·laboració publicoprivada, l’àmbit de la concertació territorial i els òrgans de participació, i la coordinació amb el sistema de formació i qualificació professionals".
2. La Llei 13/2015 reconeix el dret subjectiu a "l’ocupabilitat de les persones, entès com el dret a disposar, al llarg de tota la vida activa i especialment en el cas de les persones en demanda d’ocupació, d’una cartera de serveis que inclogui com a mínim l’orientació, la formació, la intermediació i l'acompanyament, adequats a les característiques i necessitats de cada persona, que les ajudi a millorar-ne l’ocupabilitat, en els termes establerts per aquesta llei".
S'haurà d'estudiar si aquesta normativa vetlla per garantir la realització d'un itinerari individualitzat per al ciutadà, així com la disposició per aquest d'un servei de seguiment i acompanyament durant el desenvolupament d'aquell itinerari, tal i com pretenia una esmena del PSC que finalment no ha estat presa en consideració.
El que si es reconeix a l'art. 4 és que el Servei Públic d'Ocupació garantirà com a instrument operatiu «el tractament individualitzat de l’usuari mitjançant un expedient únic i comú a tot el sistema d’ocupació de Catalunya, que integri la informació personal i professional relacionada amb les polítiques d’ocupació, i també les prestacions i els subsidis de què pugui ésser beneficiari, dins del marc de la normativa en matèria de protecció de dades.»
Respecte d'aquest precepte, cal recordar que el Consell de Garanties Estatutàries va confirmar que quan parla de "prestacions i subsidis" s'ha d'entendre " que no es tracta d’una atribució competencial sinó de la mera organització del sistema de relacions del SOC amb els usuaris".
Per una altra banda, el mateix art. 4 també inclou com a instrument operatiu el seguiment i el control de les actuacions que es duguin a terme per a garantir la traçabilitat i l'avaluació dels resultats en termes d'eficiència i impacte, tot donant a entendre que aquesta avaluació ho és de les polítiques o eines utilitzades però no de la pròpia evolució del ciutadà.
